中国三农问题的现状与未来[摘 要] 当前中国三农问题突出表现为：农民收入持续低迷；粮食生产持续下 滑；农民负担久减不轻；城乡差距进一步扩大；农村社会秩序状况堪忧，民众与 基层国家权力的关系日益紧张，群体性抗争事件多发。政府在解决三农问题上采 取的主要措施主要包括政治和经济两大方面：在政治领域中推进村民自治；在经 济领域推进农村税费改革。 这两项制度设计尽管取得了一定成效，因还未触动三 农问题的根本。要真正解决三农问题，必须从体制上入手，破除城乡二元结构， 在公共教育、 就业、 社会保障、 公共服务、 公共财政等方面使农民享受平等权利。 [关键词] 三农问题；村民自治；农村税费改革；城乡二元结构中国现代化的根本问题是三农问题，农村不实现现代化，整个中国的现代化 就不可能实现，没有农村的现代化，就没有中国的现代化。根据现代化理论，现 代化意味着工业化和城市化，在现代化进程中，传统的乡村将面临严峻的挑战， 生存、 复兴或重建是任何走向现代化的国家都必然面临并必须解决的难题。三农 问题是在中国现代化进程中提出来的。中国三农问题，不仅仅是个现实问题，而 且也是个历史问题，是长达半个世纪城乡矛盾积累的结果， 它在今天中国现代化 进程加快的情况下表现得更为突出和尖锐。
总的来看， 广大农村基本上仍是农业 社会， 现代化程度低， 发展比城市严重滞后， 城乡差别、 城乡居民收入差距很大。 当前的三农问题是多种因素综合作用形成的， 有着很深的社会、 历史和体制根源， 必须对此进行全方位的深入剖析，进而寻求解决三农问题的根本措施。一、三农问题的现状中国三农问题具有多重内容，现阶段主要表现为以下方面： 第一，农民收入持续低迷，粮食生产持续下滑。自 1997 年到 2003 年，农民 收入年增长 4％左右，仅相当于城镇居民收入增长速度的一半。1997 年到 2002 年四川快乐12，农民人均年收入只增长了 380 多元，而城镇居民收入却增长了 2500 多元， 增加额尚不足城镇居民的 1/6。从纯农业的角度来看，粮食主产区农民收入增长 幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降。据统计，1998 年至 2003 年， 农民来自农业的纯收入已连续 6 年低于 1997 年的水平。农民来自 农业的收入减少，必然影响到农民尤其是农民种粮的积极性。所以，导致粮食生 产持续下滑。2000 年以来的 4 年间，我国的粮食生产一直持续下滑，播种面积不断下降。2002 年，粮食播种面积仅 14．9 亿亩，比 1998 年减少了 2．2 亿亩。
国家统计局的数据显示： 2003 年粮食总产量 8600 多亿斤，粮食需求大概在 9700 亿斤左右，供需相差 1100 亿斤，粮食安全另人担忧。 第二，农民负担久减不轻，城乡差距进一步扩大。近年来，农民承受的不合 理负担越来越沉重，有的地方农民实际负担甚至占了纯收入的 15%—20%，而且 越是以农业为主要产业的贫困地区，农民负担就越重。农民负担导致了许多社会 问题四川快乐12， 严重影响着基层社会稳定。尽管政府出台了一系列有关减轻农民负担的政 策，但是从实际效果看，取得的成效却难以令人满意。2001 年，中国城市居民 收入为 6860 元人民币，农民收入为 2366 元，表面差距是 3：1。但实际上，农 民收入中实物性收入占了 40%，扣除这 40%的实物性收入，用于购买商品、服 务的货币只有 1800 多元，平均每月 150 元左右。这 150 元中，还有 20%（即 30 元）用于第二年扩大生产的开支，如买种子、农药、化肥、柴油等。这样，一个 农民每月真正能用做商品性消费的货币收入只有 120 元， 而城市居民的货币收入 平均每月接近 600 元， 城乡差距为五比一左右；而城市居民收入中还有一部分并 没有纳入统计范围，如各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生，甚至是用电都 比农民有更多的优惠。
若将城市居民的一些隐性福利、优惠折算成收入，中国城 乡居民收入差距可能达到 6：1。 从户组分析看，我国 20％最高收入户组占全社会收入的份额为 46.6％（美 国为 46.4），20％最低收入户组占全社会收入的份额为 5.9％（美国为 5.2％）。 特别值得注意的是，中国出现了占总人口 3％左右的富有阶层，他们占有居民储 蓄存款总额的近 1／2 和绝大部分金融资产。占全国人口总数 70％的农村居民大 约只持有不到 30％的货币。财富向少数人手里集中，贫困向多数人一端扩散， 贫富分化呈加剧趋势。 从基尼系数看，中国的基尼系数已经接近国际公认的警戒线。据估计，1980 年，中国大陆包括农村居民在内的基尼系数为 0.3 左右，整体差距不大。到 1988 年，抽样调查显示，城乡合计的基尼系数已上升至 0.382。1994 年为 0.434，超 过了 0.4 的国际警戒线。1998 年，上升至 0.456。1998 年与 1980 年相比，中国 基尼系数上升了十几个百分点。据世界银行 2000／2001 年发展报告，目前中国 居民收入基尼系数高于发达国家如英国 （0.361） 、 德国 （0.3） 、 意大利（0.273） 、 加拿大（0.315）、日本（0.249），也高于新兴工业化国家如韩国（0.316）和经 济转型国家如波兰 （0.320） 、 乌克兰 （0.325） 、 罗马尼亚 （0.282） 和匈牙利 （0.308） 。
第三，村民自治徘徊不前，难以取得突破。尽管村民自治已经取得了举世公 认的成效，三项制度（村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度和村务公开 制度）和四个民主（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）扎根村庄，但 是大多数村庄的村民自治水平仍然不高，存在的问题较多，成效难有提高，突出 表现为两委关系失调和乡村关系紧张。 在两委关系问题上， 表现出 “党强村强” 、 “党弱村强”、 “党强村弱”以及党弱村弱”等多种不和谐类型。在乡村关系上， 乡镇政府擅自委派、指定或者撤换村委会成员，乡镇政府包揽、干预村民自治事 务，导致乡、村矛盾激化、干群对立的事情时有发生。乡镇政府采取行政的和经 济的手段变“指导关系”为“领导关系”，控制或干预属于村民自治范围内的事务，侵害村民民主权利。两委关系和乡村关系的不和谐，不仅在不同程度上影响 了村民自治的进程，而且也使得村民自治作为一项解决三农问题的公共政策的绩 效大打折扣。 第四三农问题的现状，农村社会秩序状况堪忧，民众与基层国家权力的关系日益紧张，群体 性抗争事件多发。 农民的不合理负担激起了农民的强烈不满， 他们或者以消极的 方式进行拖延或对抗，或者联合起来共同对付不合理的国家抽取四川快乐12首页， 这就造成了基 层国家权力与社会关系紧张， 有的地区甚至出现了暴力反抗或骚乱事件。
于建嵘 的“农民有组织抗争及其政治风险”一文认为，目前，在中国中西部地区的农村 出现了治理性危机，主要表现为：其一，近十年来，全国乡镇政府普遍出现了财 政危机，2002 年，全国 65%的乡镇共负债达 3200 多亿元，其中以中西部欠发达 地区最为严重，这些乡镇还债能力低下，致使负债仍在不断增长，濒临破产的经 济状况已严重地制约了乡镇政权的施政能力。 其二， 广大农村特别是中部地区发 生了一系列农民针对基层政权的集体抗争活动， 这些事件不仅快速增长， 组织化 程度也迅速提高， 规模越来越大， 对抗性日益增强， 暴力化趋势普遍蔓延。 其三， 部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化，乡村干部为完成各种“任务”假借 地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”，恶霸和地头 蛇控制农村基层组织的情况已十分严重， 黑恶势力进入县乡政权直接掌握国家权 力也屡见不鲜。二、三农问题的成因（一）客观原因牛若峰主要从人地比例关系来分析了三农问题形成的原因。他认为，人地关 系对于农业、农民生存与发展有着直接关系。人地比例关系如何，直接影响农业 内部的就业容量、农业经营方式的选择和土地本身的功能。
新中国的人口（主要 是农村人口） 增长较快， 1984 年突破 10 亿， 人均占有耕地下降为 1.43 亩。 现在， 我国人口达 12 亿多，人均占有耕地减少到 1.2 亩，相当于世界平均值的 1/3，约 有 1/3 的省份人均耕地不足 1 亩，有 666 个县份人均耕地低于联合国确定的 0.8 亩的警戒线，463 个县份低于 0.5 亩的危险线。紧张的人地关系意味着农业内部 就业容量日益缩小，如不大幅度减少农民人数三农问题的现状，仅靠农业增加农民收入的空间也 不会很大。 这种基本国情在一定程度上决定了中国农业不可能推行合理经营规模 的大农制， 只能是众多小农户在有限的土地上实行集约经营，着重提高土地生产 率，而在提高劳动生产率方面不显示优势。对于农民来说，耕地首先是“生存资 料”、活命的基础，不是“资源优化配置”的生产要素。在耕地福利化的趋势下， 公平原则高于效率原则。这是我国农业难以推行合理规模经营的一大制约因素， 在很大程度上限制了农业效益。（二）体制原因：城乡二元结构城乡二元结构是三农问题的体制原因，这是学术界基本一致的观点。这一政 治治理结构主要表现为国家在户籍身份制度、公共财政制度、社会保障制度、就 业制度、 公共服务制度以及教育制度等方面所实行的城乡分离的政策。
半个多世纪以来， 城乡二元结构在国家治理中始终处于一种不可动摇的地位，它严重地限 制农民人身自由、妨碍对农民的人力资本投资、阻碍农民劳动力流动和转移、过 度提取农业剩余、造成城乡税负的极端不公四川快乐12，成为农民人均收入水平低下、农民 负担久减不轻的体制根源。 第一， 户籍身份制度把全体公民人为地划分农业和非农业户口两个标志鲜明 的类别，除非通过个人途径，如升学或者从军，农民是不能进城定居生活和寻找 正式职业的， 也不能够享受与城市居民同样的社会保障和公共服务。 农民在就业、 社会保障、 公共服务以及公共教育等国民待遇上与城市居民存在着不可逾越的鸿 沟。 即使在形式上已经进入城市的农民工，在实质上也完全不能够享受城市居民 所享有的待遇。 户籍制度限制严重地阻碍了中国城市化的发展，是中国城市化水 平远远低于发达国家和世界平均水平的重要原因。据统计，1949 年中国城市化 水平为 10.6%，到 1999 年还只有 30.9%，50 年间仅增长了 20 个百分点。 第二，按照城乡二元财政制度，在 2001 年税费改革之前，农民除了缴纳农 业税外，还得上缴村提留和乡统筹，再加上各种“三乱”费用，中西部地区的农 户少则要拿出收入的 5%，多则要拿出收入的 20%以上缴纳各种税费。
农村税费 制度却把农业剩余从农业领域转移到城市工业领域， 成为农民负担沉重的体制性 根源。长期以来政府通过强制性的农村征收制度从农村提取农业剩余，在 1979 ——1994 年的 16 年间， 政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约 15000 亿元收入，除去同期农业税收总额 1755 亿元，抵消各项支农支出 3769 亿元，政 府通过农村税费制度提取农业剩余 12986 亿元。 城乡二元财政制度下的城乡税负 严重不公平，农民税负要远远高于城市居民税负。我国现行税法规定，城市居民 月收入 800 元以上才征收个人所得税，若按照这一标准来规定农村税费，我国绝 大部分农民根本没有达到纳税的起点标准。2000 年全国农村居民人均年收入 2253 元，月平均只有 188 元，却要承担至少 4%的税费负担。城市居民从事工商 业要交纳增值税，其起征点是月销售额 600—2000 元，折合年销售额 7200—— 24000 元，一般小农户的年收入都难以达到这一起征点，所以不必考虑增值税问 题。农村个体工商户一般年应税所得不会超过 5000 元，按照税法规定，适用 5% 税率，但实际上，大多数农产品的税收负担率都超过了这个数字。
现行的农村税 费制度的实质就是“打贫济富”，长此以往，就会形成富者愈富、穷者愈穷的恶 性循环，城乡差距将会进一步扩大。 第三，按照现行社会保障制度，国家每年要为城市居民提供各类社会保障， 如养老、医疗、救济、补助等，而农民的生老病死伤残就只能由自己来承担。在 农民医疗问题上，许多农民根本就负担不起昂贵的医疗费用。长期以来，国家医 疗卫生投资向城市倾斜。1990－2000 年，在农村卫生总费用中，政府投入的比 重由 12.5％下降到 6.6％；全国新增的卫生经费投入中只有 14％投到农村，其中 有 89％成了“人头费”，真正成为专项经费的只有 1.3％。2000 年，农村人均卫 生事业费仅 12 元，相当于城市人均卫生事业费的 27.6％。2002 年，乡村拥有病 床床位和卫生技术人员数分别仅占全国总拥有量的 23.4％和 23.2％。 87％的农民 是完全自费医疗，因健康状况不良而导致贫困者占农村贫困户的 30％－40％， 有许多农民因无钱看病而过早地离开了人世。同时，农民还要负担农村五保户和烈军属的补助救济。对绝大多数农民来说，社会养老保险是个闻所未闻的问题， 他们在养老问题上始终就是 “养儿防老”的传统家庭保险模式。
据统计，截止 2000 年底，只有 7400 多万农村居民参加了农村社会养老保险，占全部农村居民 的 11.8%，而失业保险、医疗保险在农村的覆盖率近乎为零。 第四，在城乡二元体制下，农村居民和城市居民在公共服务的享有水平上也 存在着巨大差距。城市居民可以免费享受道路交通、绿地、文化设施等，当城市 提供公共服务、兴建公共设施时，居民根本不必承担任何费用。在农村，不仅公 共服务十分有限， 公共设施十分落后，而且兴建公共设施的成本都是农民自己承 担的。有数据显示，城乡居民在日常生活所必需的自来水、天然气或煤气、道路 交通建设、 通讯设施建设、 公共绿地建设以及环境保护等方面的享有水平存在巨 大差距。据 1996 年农村普查资料，我国农村自来水普及率仅为 17%，生活排水 设施少到不值得统计。自 1998 年中央决定实施积极财政政策以来四川快乐12，国家大幅度 增加了农口基本建设投入，1998～2001 年，共计安排农林水利和生态环境建设 国债 1400 多亿元，约占同期国债投资总规的 28％。如果加上中央预算内农业基 本建设投资和水利建设资金，4 年间中央对农口的投资达 1900 亿元以上。但这 些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，县域范围内 与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增 收。
1998 年以来，农业（不含林业和水利）直接使用的国债资金只占国债总数 的 1%。 第五，按照现有的就业制度安排，农民和城市居民被人为隔离在两个截然不 同的就业领域。由于户籍身份的先天限制，农民不仅不能到国有集体企业就业， 更不能到党政机关和事业单位工作， 国家行政事业单位招干招工的首要条件就是 你必须具备非农业户口， 这就把农民排除在国家政权机关之外，农民完全丧失了 公平参与管理国家事务、经济事务和社会事务的权利。在就业服务上，国家只负 担城市居民的就业、培训、失业救济以及最低生活保障，而农民则要自力更生、 自谋生路，不享受最低生活保障，形成了“不干活的有饭吃，而干活的无饭吃” 的极不合理的现象。 在这样的背景下，农民是不可能享受到城市居民所拥有的政 府提供的各种形式的就业服务。 城市的下岗职工所享受的再就业培训、再就业信 息服务，对农民来说更是无从谈起了。 第六，按照现有的教育制度安排，城市中小学教育全部由国家投资，农村中 小学教育经费则以县乡财政负担，或者以乡镇统筹的方式解决，而这些经费大都 由农民自己负担， 这对于广大农民来说是极其不公平的。法定的九年义务教育在 农村实际上成为一纸空文， 它已经由政府的主要责任转变为农民的主要义务。
农 村所谓的“义务教育”经费必须由农民自己来负担。不仅中小学教育的基础设施 建设必须由农民自己负担， 而且中小学向学生收取的学杂费也不比城市低，加上 名目繁多的乱收费行为， 很多农民无法承受沉重的学费负担，上学难成为农民严 重的经济负担和精神压力。现在，教育支出已经成为农民开支中仅次于生活费的 第二大项支出，全国平均每个小学生一年各种费用达 500 元左右，初中生则在 1000 元左右，这对于人均纯收入只有两千多元的农民家庭来说，无疑是很难承 受的。 许多考上大学的农民子弟因交不起学费而未能入校。教育是一个国家的立国之本， 漠视作为人口的大部分的农民的享受义务教育权利的制度，不仅是不正 义的，而且从长远来看，它也会限制这个国家社会经济文化发展的基础。